打破部門信息壁壘,構建民生數字資源共享工程的調研與思考


發布日期: 2013 - 09 - 18 訪問次數: 信息來源: 浙江檔案局 字號:[ ]


打破部門信息壁壘,

構建民生數字資源共享工程的調研與思考

——以杭州市為例

陳金官

提  要:本文分析了有關英、美、加拿大、澳大利亞、新加坡等發達國家電子政務的民生理念和國內電子政務建設中的民生特色。對杭州市各民生管理部門的現狀進行了理性的分析,提出了實現民生數字資源共享工程的路徑選擇和建議。該工程是“浙江記憶”的重要組成部分。

關鍵詞:民生 數字資源 共享 調研 思考

一、民生數字資源的相關概念及內在聯系

“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》,所謂“民生在勤,勤則不匱”,這里的“民”是“百姓”的意思?!掇o?!分袑τ凇懊裆钡慕忉屖恰叭嗣竦纳嫛?。這是一個帶有人本思想和人文關懷的詞語,滲透著一種普世情懷。在現代社會中,民生與民主、民權相互倚重。

本文將民生數字資源界定為涉及個人在社會活動中形成的數字檔案與電子信息。從個人生命周期來看,它包括個人“從搖籃到墳墓”或“從出生到死亡”的所有資源。如出生時的出生證明和戶籍信息、就學時的學籍、就業時的人事和業務信息、結婚時的婚姻登記信息、就醫和體檢時的電子病歷和電子健康檔案、社會保障信息、養老信息、通訊信息、信用信息、獎懲信息、死亡信息等。民生資源是構建民生記憶、區域記憶—浙江記憶的重要組成部分。

從載體形態來看,本文中的民生數字資源包括傳統檔案資料的數字化成果和電子業務數據、電子文件(電子公文)等。

從民生數字資源的形成單位來分析,涉及面很廣。部分資源見表1

序號

形 成 單 位

資  源  種  類

1

衛生系統

出生證明、電子病歷、電子健康

2

教育系統

學生學籍(電子學籍)、教師業務和人事

3

組織、勞動、人事

干部任免檔案、人事和就業

4

社保中心

養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險、生育保險

5

公積金管理中心

公積金

6

民政部門

婚姻登記、低保、社會救助、收養登記、移民

7

林業部門

林權檔案(山林延包)

8

公安部門

戶籍信息、戶口遷移

9

房管部門

房產登記檔案信息

10

計生部門

育齡婦女、二胎審批

11

工商行政局

個體戶

12

總工會

勞動模范

13

殘疾人聯合會

特殊人群

14

各鎮街

房屋拆遷、土地承包、流轉等

15

國土資源局

農民建房審批登記

表1:民生數字資源的形成單位分析

從個人隱私的敏感程度和保密程度來說,民生數字資源可劃定為不同的等級。如普通級、保密級和絕密級等。

從利用者來說,可分為個人利用本人的相關數字資源和政府各部門之間的相互利用等。

從民生數字資源的內在聯系來看,所有數字資源都是圍繞個人而形成的,因此應每人設置一個唯一的編號,如人名+身份證號等,從而將所有這個人的數字資源有機的聯系在一起,這樣公眾才可以方便的查看其本人的所有數字資源,而不必關心這些資源來自何處。

從民生數字資源的內容來分析。大致可歸納為:

1.教育類民生資源:教育是民生之基,是人才戰略之本,也是每個家庭的關注點。這一類民生資源主要包括各大中小學校等教育機構的資源,其中應當特別關注的是特殊教育機構、貧困地區教育、民族地區教育、民辦教師、獨生子女、助學、外來務工人員子女教育等資源。

2.就業類民生資源:就業是民生之本。近年來,社會就業壓力增大,通過建立就業類民生資源有助于政府及時掌握就業信息,及時采取各種擴大就業的措施,提高公民就業率。主要包括:城鎮失業和下崗人員、農村勞動力、大中專畢業生、軍轉干部安置、就業培訓等資源。

3.收入分配類民生資源:收入分配是民生之源,合理的收入分配制度是社會公平的重要體現。主要包括:各機關、企事業單位和組織的薪金(工資、津貼、獎金等)、個體勞動者的收入(可從稅收檔案中體現)、低收入者等資源。

4.社會保障類民生資源:社保是民生之依,是社會安定的重要保證。社會保障類民生檔案的設立有利于加強社會保障基金管理,并為社會保障工作提供依據,使國家的保障金給予真正需要的公民。這一類民生資源主要包括:各類社會保險、低保、殘疾人、殘疾軍人、老齡人群、扶貧項目、破產企業等資源。

5.醫療衛生類民生資源:健康是人全面發展的基礎,關系到千家萬戶的幸福,其設立可以為公共醫療衛生事業提供基礎數據。這一類民生資源主要包括:公民健康、病歷、各類人員醫保、育齡婦女生育、新型農村合作醫療、城鎮困難群體醫療、婦幼保健等資源。

6.維護社會穩定類民生資源:穩定是民生之盾,社會穩定是人民群眾的共同心愿,是改革發展的重要前提。其建立有利于及早發現不穩定因素, 及早采取預防措施。這一類資源主要包括:信訪、流動人口、安全、治安案件、犯罪案件等資源。

7.其他民生資源范圍:其他民生資源主要指以上6類中沒有涉及的與公民生產、生活息息相關的其他資源。如物權類、林權、土地承包、房屋拆遷補償等資源。也包括環境保護、城市建設、婚姻等資源。


綜上所述,民生數字資源共享工程的理想狀態是:公民通過身份驗證,登錄共享平臺后可查詢到所有本人的數字資源(見圖1),并可方便的索取由政府相關部門出具的證明。這個平臺是最權威的公民信息集散地。公眾無須知道這些民生數字資源存放在何處、須向哪個部門申請,只要一個入口,就能獲取所有的個人信息。而政府各部門可利用此平臺全面地、動態地掌握某一區域居民的生活、生存狀態和民情信息,不再有信息壁壘和信息煙囪的存在。政府領導也可借助此平臺提供的最權威的民生信息,經過統計分析,形成科學的決策。

圖1:部分民生數字資源

二、國內外民生數字資源共享工程的借鑒

(一)國外電子政務建設中的民生理念

筆者簡要梳理了發達國家電子政務的理念和成功經驗。

1.新加坡:建立“從搖籃到墳墓”的電子公民中心?!靶录悠码娮庸瘢╡Citizen)”中心,成為全球最為成熟的政府對公眾模式。將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,都可以得到相應的政府服務,政府部門就是你人生旅途中的一個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯的服務包,例如在“就業驛站”里,你可以找到這些服務包:“雇傭員工”(專為雇主設計),“尋找工作”(專為求職者設計),“退休”,“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等?!半娮庸瘛本W站里共有九個驛站,涵蓋范圍包括:商業貿易、國防、教育、就業、家庭、醫療健康、住房、法律法規和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙的聯系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛生部,而“結婚”服務包則來自于社區發展部。目前,新加坡公眾可以通過電子在線提供的服務共有2600項,電子公民中心可以將其中的1700多項服務傳送到每個人的家里。

2.美國:電子政務“以公民為中心,而不是以官僚體制為中心”。美國于2002 年2 月發布的《電子政務戰略——簡化面向公民的服務》[i]強調:“政府需要改進其運行方式——如何開展政府事務,如何對待為之服務的公民”。這一管理視角要遵循三大原則:以公民為中心,而不是以官僚體制為中心;以結果為導向,為公民創造可衡量的改進;以市場為基礎,積極推進創新。

3.英國:建立“以公眾為中心”的電子政府。英國信息化建設的指導思想[ii]是:(1)建立“以公眾為中心”的政府;在電子政務建設過程中,應加強跨部門的合作,以更好地滿足公眾需求;在制定有關政策和方案時,應照顧到少數民族及殘疾人的需求。(2)英國電子政務的又一個亮點是通過網絡實現和擴大公眾服務。提高家庭的互聯網接入率。據英國互聯網使用統計報告,截止2009年底,96%的英國家庭接入互聯網。(3)協調保密與信息共享。英國公布了人們期待已久的《保密性和數據共享》報告。該報告指出,要為公眾提供人性化的、有效的服務,必須首先處理好市民的個人信息,讓市民相信他們的個人隱私得到了充分的保護。

4.加拿大:確立“從出生到死亡”、“以民眾為核心”的電子政務建設宗旨。加拿大電子政務在建設過程中,認真研究了與電子政務相關的行為主體,即:政府,企(事)業,及居民?!耙悦癖姙楹诵?、提供有責任心和更有效的服務”是加拿大電子政務的建設宗旨。政府在廣泛調研部門和民眾意見的基礎上,在外網上設立了公民、商業、國際聯系3大類35個子類的內容,基本滿足了公民從出生、成長、教育、工作、醫療保險、社會福利、貿易往來和與世界溝通等各個方面和各個層次的需要,包括了從出生到死亡全過程的服務。加拿大電子政務十分重視民眾的反饋,幾乎所有的網站都有用戶滿意度調查,每年定期出版用戶滿意度調查報告,對民眾的反饋意見給予很高的重視。

5.澳大利亞:電子政務“面向客戶”--公眾。澳政府將公眾視為政府的“客戶”,除提供及時、權威的信息外,主要是通過建立一系列以用戶為導向的門戶網站,使公眾更易獲取集成的服務。門戶網站分為綜合性和專業性兩類。為了避免在信息革命浪潮中,出現地區間、群體間的“信息差”,澳大利亞政府又開展了反“數字鴻溝”行動:一是重視基礎設施建設,提高互聯網普及率,尤其是偏遠地區網絡覆蓋率;二是引入市場競爭機制,降低用戶上網成本;三是面向特殊群體提供專門信息服務。

(二)國內電子政務建設的民生特色

筆者列舉三個典型案例來剖析國內電子政務建設中的民生特色。

1.廣州市政府:電子化“一站式”政務服務。在電子政務方面,廣州在全國處于領先地位。代表市政府在互聯網上形象的綜合網站群,為市民提供了方便、快捷、透明的電子化“一站式”政務服務?!爸袊鴱V州政府”門戶網站的“政務公開”和“網上辦事大廳”欄目,迄今已組織了工商、外經貿、人事、衛生等30多個政府部門近300個辦事項目實現網上辦理,無論白天黑夜隨時接收市民傳來的信息。沒有“8小時以外”的信息化,造就了“24小時廣州政府”。廣州已建立起市、區兩級網路平臺和三級網絡平臺。廣州市政府電子政務建設是全國地方政府的一個窗口,通過這個窗口,我們預感到民生數字資源的共享必將成燎原之勢。

2.醫療衛生:電子健康檔案。今年,江西省有46萬社區居民在社區服務衛生機構利用健康檔案,通過“刷卡”,享受到政府提供的價值600多萬元的基本公共衛生服務[iii]。從2008年起,江西以社區為單位,建立了社區公共衛生服務信息系統。目前,全省已建立規范的居民電子健康檔案81萬份,為4.8萬名高血壓患者和1.2萬名糖尿病患者實施了規范病歷管理。2009年初,江西省又出臺了一系列醫療衛生惠民政策,為老年人、低保對象、殘疾人和婦女、孕產婦、兒童等重點人群,新增B超、肝功能等多項免費檢查服務項目,提高了重點人群的保健補助費發放標準。全省社區衛生服務機構利用居民健康檔案,共有24萬名老年人、低保對象、殘疾人,17萬婦女,4萬名兒童享受了這項服務。

浙江省目前正在實施“全人全程健康信息系統”:以個體生命周期為出發點,涵蓋新生兒期、嬰兒期、幼兒期、學齡前期、學齡期、青春期、青年期、中年期和老年期九大生命階段,對生命歷程中生理、心理和社會等進行多個維度動態變化的健康服務。中國工程院院士、浙江省科協主席李蘭娟認為世界各國都在醫改:健康檔案是重點。中國現在也在建立以數字衛生為核心,以居民電子健康檔案為基礎的信息共享和利用項目改革[iv]。還有一個例子就是杭州的部分省級綜合性醫院以居民電子健康檔案為基礎,區域衛生數據中心為樞紐,利用統一的標準和規范,將分散在區域內各級各類醫療機構的信息系統(電子病歷、醫院信息系統、體檢、檢驗等)相關個人健康,記錄采集、存儲在區域衛生數據中心,從而在區域內實現安全的個人電子健康檔案信息共享。

3.檔案部門:新農村建設檔案信息資源共享工程。國家檔案局近年提出了建立覆蓋人民群眾的檔案資源建設體系、利用體系、安全保管體系。全國性的民生檔案資源建設、農村檔案信息資源共享工程和浙江省檔案局的檔案登記備份工作是其主要體現。以蕭山區為例,蕭山區推出了“民生數字檔案下鄉進村”項目。該項目是指區檔案局整合區檔案館館藏、林業、民政、鎮街和村社區室藏有關民生領域的數字檔案資源,讓村、社區的指定查檔人員在自己的辦公電腦上能訪問本村、社區的相關數字檔案。既是一項便民措施,更是共建共享鎮街村民生數字檔案資源的新嘗試,是為新農村建設提供切實有效的檔案服務的新途徑。已共享各類檔案數據庫170萬條,數字檔案達150萬頁。數字檔案館自2004年至今訪問人數達256727人次;查看原件數達40249件。其中大部分查詢利用了涉農檔案,或直接為農民服務。該項目已作為案例寫入國家檔案局《農村檔案人員工作手冊》,并在2009年全國農業檔案信息資源共享工程會議上作典型發言。蕭山的案例是政府部門服務民生的一次有益的嘗試,對杭州市民生數字資源共享工程有一定的借鑒作用。

(三)國內外電子政務建設的啟示

綜合上述國內外的案例,給我們可以發現成功的電子政務都注重以下幾個方面:

(1)以公眾為中心。見表3

新加坡

美國

英國

加拿大

澳大利亞

廣州市

江西省

浙江省

檔案部門

“從搖籃到墳墓”的電子公民中心

以公民為中心,而不是以官僚體制為中心

以公眾為中心

從“出生到死亡”的全程服務

面向客戶—公眾

為民服務,民生管理單位接入街道

區域性的電子健康檔案工程

數字衛生與電子健康檔案

農村檔案信息資源共享工程、民手數字檔案下鄉進村

表3:國內外電子政務建設的核心理念與成功案例

(2)國內服務民生項目都是從某一地域、某一行業或某一種民生數字資源起步的,都是實實在在的民生數字資源共享給老百姓,而不是大而全的、大而空的項目。

(3)注重信息的保密和共享問題?;旧隙纪ㄟ^頒布法規政策、立法等方式來建立公眾對個人數據保密性的信任,從而使電子政務工程發揮最大的作用。同時通過一系列技術手段解決政務信息、個人信息的保密和共享使用的矛盾,推動電子政務以公眾為中心理念的落實。如英國、加拿大等。

(4)以政府為主導,積極開展電子政務。各國均有強有力的管理體制。如美國、英國、澳大利亞等。

(5)引進科學管理方法和技術。如項目管理理論和技術、客戶關系管理、IT服務外包等。如加拿大、新加坡等。采用物聯網和RFID(俗稱電子標簽)等等。

(6)消除數字鴻溝。各國政府采取多種手段消除數字鴻溝。包括提高互聯網普及率,尤其是偏遠地區網絡覆蓋率;培養電子市民;面向特殊群體提供專門信息服務等等。如英國、加拿大、澳大利亞等。

三、杭州市民生數字資源共享工程的現狀調研

為了了解杭州市各民生數字資源管理部門對共享工程的現狀,我們專門設計了杭州市民生數字資源共建共享工程問卷調查表并建立了相應的網頁[v]。該表由14大題16小題,內容涉及對該工程的認知程度、可行性與難點、互享資源、實施方法及總體看法等。該調查表發放17份,收回13份,占76.4%。反饋調查表的單位分別為杭州市公安局、杭州市環保局、杭州市勞動和社會保障局、杭州市民政局、杭州市衛生局、杭州住房公積金管理中心、杭州市殘疾人聯合會、杭州市林業水利局、杭州市人口和計劃生育委員會、杭州市教育局、杭州市建設委員會、杭州市檔案局、杭州市信息化辦公室。通過對調查表的統計分析,現狀如下:

(一)民生數字資源共建共享工程的共識已初步形成

參與被調查的13家單位均表示對該項工程的相關信息有一定的了解,占總調查單位的100%,可見民生數字資源共享工程在杭州已有相當的共識。

關于民生數字資源的范圍,有7家單位除了認同背景資料中所列的民生數字資源種類外,還提出了其它種類:1.物價、稅收、工商等各類收費、公共交通;2.住房、特殊人群保障等;3.物業管理;4.公證檔案信息;5.工商登記;6.個人信用;7.職業技能;8.學習培訓……。

關于民生數字資源共建共享工程的意義和作用,13家單位紛紛認為若在杭州市開展該項工程,有利于推進各部門相關民生數字資源的規范化建設和有效利用;有利于政府部門之間數字資源的共享,減少重復投入,提高行政效率;有利于老百姓對本人信息的方便利用,從而改善民生,占100%;其中有11家單位認為還有利于打破部門之間的“信息煙囪”和“信息壁壘”,占91.82%;其中有3家單位更是提出了自己的想法,認為開展此工程還有利于提高數據質量,優勢互補;有利于建立健全政府信息資源共享保障機制。調查表明,杭州市的相關民生單位對開展民生數字資源共建共享工程都表示了相當的認同。

在此次調查中,多家單位紛紛發表了富有建設性的建議,表示了較大的興趣,認為這是一項很值得開展的前瞻性工作,建議此項工程的開展應本著“政府主導、社會參與、政策扶持、部門聯動”的基本原則,切實做好以下幾個方面的基礎性工作:1、將數字資源的保密放在重要位置,同時,還要做好與原有數據資源的整合;2、提高互聯網普及率,尤其是偏遠地區網絡覆蓋率,同時還要做好信息需求者的電腦知識培訓工作,簡化共享系統的操作方法,方便單位和個人的利用;3、建立民生數字資源共建共享軟件平臺,加強安全技術研發與信息安全法,同時也應兼顧便民性、服務性與特殊性,應充分考慮面向殘疾人等特殊群體提供專門信息服務;4、加強部門協調,遏制各自為政、敝帚自珍,從而使得該項工程為公眾發揮更大的作用;5、加強數字檔案館建設和民生數字檔案資源建設;6、積累基礎,完善體系,拓展應用;7、選擇好的發展和示范點,培育具備自我發展能力的應用領域。這些建議表明民生資源管理單位對該工程的態度是積極的、主動的、建設性的,并在總體趨向上是一致的。

(二)杭州市民生數字資源共享工程的時機和條件已基本具備

在提到杭州市開展民生數字資源共建共享工程的時機是否成熟時,有4家單位認為時機已成熟,可操作。有的認為杭州本身信息技術比較發達,同時家庭電腦的普及率較高,而且現在是高科技信息化時代,開展此項工作已是迫在眉睫;有的認為經過多年的積極推進,目前已經形成相當好的基礎,為深化應用創造了很好的條件。有8家單位認為有條件,但難度較大。從上面的數據可以看出,占92.3%的單位都認為在杭州市開展該項工程具備了一定的條件,還指出了開展的難度所在。

類似民生數字資源共享工程的研究和嘗試可為杭州市開展此項工程提供理論上的研究成果和有益的經驗教訓。我們發現已有4家單位不僅有所了解,還研究過,可見在杭州市已有一些部門開始研究此項工程的可行性。有4家單位不但研究過,還嘗試過,杭州市民政局、檔案局、住房公積金管理中心、信息化辦公室分別開展了低收入家庭信息核查平臺、民生檔案登記備份、市民卡工程、社區健康檔案與個人信用等,這些單位已開展或正在開展的民生項目效果良好。

(三)杭州市民生數字資源的共享需求相當強烈

在提到如果在杭州市開展民生數字資源共建共享工程,各相關民生單位可以提供哪些民生資源給公眾和各部門共享和需要利用哪些部門單位的資源時,大多數單位從實際出發,列舉了許多資源(見表2),可見他們對開展此項工程的熱情程度,踴躍參與。從表2中可以看出各民生單位都列出了可共享的民生數字資源,雖然表中有些不是民生信息,有的單位沒有回答,但有一部分是受老百姓歡迎的信息,如居民健康信息、殘疾人就業信息、個人公積金信息、職稱評定等,表明了這些單位對民生問題的關注,難能可貴。從表2中可看出,13家單位中有10單位對其它部門的民生數字資源有很大的需求而且需求相當緊迫。各部門對民生資源的相互需求是開展此項工程的最佳條件。

序號

單      位

可共享的民生資源

需要利用別部門的民生資源

1

杭州市公安局

2

杭州市環保局

環境信息:區域空氣、水質、噪聲方面的信息

氣象、城管、規劃部門

3

杭州市勞動和社會保障局

無:應由業務單位填寫

工商、民政、公安、教育等(最好由業務單位填寫補充)

4

杭州市民政局

公安、勞動保障、工商、房管、稅收

5

杭州市衛生局

居民健康信息

6

杭州市殘疾人聯合會

殘疾人就業信息及各項優惠、扶持政策;辦事流程

民政、勞動、教育、衛生、住房、社保、公安及檔案局等部門的民生資源

7

杭州市林業水利局

水雨情汛息

天氣、國土、城管、農業

8

杭州市人口和計劃生育委員會

特殊情況再生育率批結果

公安、衛生、民政

9

杭州市教育局

教育信息

公安局、社保部門、民政局、衛生局等

10

杭州住房公積金管理中心

個人查用所屬公積金賬戶信息

房管、社保、工商、質監、民政

11

杭州市建設委員會

《杭州建設網》

主要來自于政府各部門

12

杭州市檔案局

部分公證檔案、破產改制企業檔案、職稱改革、大學生分配、公務員錄用和工資改革檔案等

 

13

杭州市信息化辦公室

作為政府組成部門,應該關心所有的民生工作,所以也應當了解多數民生數字信息

表格2:杭州市各民生管理部門資源可共享和共享需求表

(四)杭州市民生數字資源共享工程的實施方法

當問到最應先解決的問題時,有10家單位(占76.9%)認為應成立市政府領導機構和執行機構,以解決民生資源的保密與共享、行業縱向管理與地方橫向管理等諸多問題,杭州市信息辦特別強調要有專業執行與咨詢機構;有3家單位認為應頒發行政規章,確保民生數字資源共建共享的良好行政環境,有些單位還分別提出了應建立各部門和公眾對民生數字資源保密性和真實性的信任機制、應建立民生數字資源的電子目錄交換體系、應建立對各相關部門單位的考核和激勵體系。在問到該如何設置執行機構時,有9家(占69.2%)單位認為應單獨成立民生數字資源共建共享工程執行機構,杭州市信息辦特別強調應有強有力的綜合協調機構,有的單位提出應由杭州市信息辦牽頭,在杭州市政府的交換目錄平臺上開展;有的單位提出應以社會保險部門為主導,因為各種保險信息是與老百姓休戚相關的民生信息;有的認為應以檔案局為主導,因為檔案部門匯集了各政府部門的民生檔案資源。

現有的民生資源是否可以直接利用問題,經調查,有10家單位認為自己所在單位的民生資源需要規范化,占76.9%;有9家單位認為需要篩選可共享數據,占69.2%;有5家單位認為本單位的民生資源需要數字化,占38.5%;認為民生數字資源共享會與現行規章沖突,需要政府協調的也有5家,占38.5%。

關于公民查詢民生數字資源的利用方式問題。有8家單位(占61.5%)認為最好是建立兩個民生數字資源服務平臺:一個內網,專供各單位內部查詢;一個外網,專供公眾查詢;其次是在圖書館、檔案館、辦事服務中心、市民中心、村社區等公共場所提供查詢,有3家單位提議;也有1家單位提出應專門設立查詢地點。最好的查詢憑證是利用身份證,有9家單位認同,占69.2%,其次是市民卡,有6家單位認同,46.2%,其它也有提出專門研發的智能卡,或多種技術手段的結合等。

關于民生數字資源共建共享工程的突破口問題,呼聲較高的排序依次是市民政局、市社保部門、市公安局、市衛生局,分別占46.2%、46.2%、38.5%和30.8%。也有單位認為應將市檔案局和市房管部門作為突破口的。

(五)杭州市民生數字資源共建共享工程存在的困難

經調查,13家單位中有8家認為雖然開展該工程已具備一定的條件,但還存在相當難度,主要原因是各部門之間的溝通協調問題、信息的保密問題、真正需要的市民信息化水平不高、觀念問題等。有1家單位甚至認為時機不成熟,原因是百姓根本不了解。

在問到如果在杭州市開展民生數字資源共建共享工程,會面臨的最大困難時,有8家單位認為是各政府部門之間的協調與溝通問題,占61.5%;有5家單位認為困難還在于各部門的認識問題,占38.5%;有4家單位認為是數字資源的保密問題,占30.8%;其中有1家單位認為困難還在于與現行管理體制、法律法規之間有一定抵觸,占7.6%。

通過調查,課題組發現并分析了目前杭州市實施該工程的有利條件和存在問題。民生資源管理單位對該工程已形成初步的共識、時機和條件已基本具備、對民生數字資源共享的需求相當強烈、實施該工程的方式方法科學可行。當然,還有以下雖未列入調查問卷、但眾所周知的有利條件,如杭州市政府信息化程度相對較高、市民和村民信息化素質較高、政府部門民生資源庫種類豐富、相對完整,政府部門之間的信息共享依賴度和共享意識增強等。

但是部門之間的信息壁壘依然存在、對共享工程的理解不夠、部門民生資源庫規范化程度低、條線之間的行政規章沖突和信息保密與信息共享關系的難以把握是實施該工程的主要障礙。

要順利開展此項工程,我們必須充分掌握和利用各種有利條件,認真研究解決存在的問題和困難,提出科學、有效的杭州市民生數字資源共享工程的路徑選擇。

四、民生數字資源共享工程的幾點思考

要卓有成效地開展民生數字資源共享工程,筆者認為既要充分借鑒國內外電子政務建設關注民生、服務民生的理念、思路和方式、方法,又要立足區域各民生資源管理單位的現狀,通過科學的研究和理性的分析,提出各地民生數字資源共建共享工程的路徑選擇。以下是幾點思考。

(一)全面樹立服務民生的電子政務建設核心理念

政府應大力倡導服務民生的電子政務建設理念,將目前的電子政務建設主要為政府服務、為本部門服務、為領導政績工程服務全面轉向為民服務,將公眾當作客戶進行客戶關系管理,市政府及各部門的電子政務建設主要以公眾為中心,為市民提供“從搖籃到墳墓”的全程服務。政府各民生管理部門要全面梳理民生數字資源,自覺、主動地將相關的民生數字資源進行共享。

在調查中,某些單位也提到了開展該項工程的難度在于各部門的觀念問題和公眾的觀念問題。因此政府應大力宣傳電子政務建設的核心理念—以公眾為中心,大力宣傳該工程的相關內容和意義,讓政府部門、公眾的觀念有所轉變,使各相關部門單位積極配合,使公眾也積極的參與進來,從而使得該項工程發揮最大的功效。

(二)列入地方政府國民經濟和社會發展規劃

民生數字資源共享工程是一個系統工程,由于人們觀念、認識的不統一,部門利益和現行法律法規的沖突,資源分布在政府各職能部門、且民生資源需要數字化、規范化和大量篩選,需要投入相當的人力、財力和物力,不可能一蹴而就,因此需要統籌規劃,分段實施。政府應將其列入地方政府國民經濟和社會發展規劃,加強預算管理。我國電子政務建設缺乏總體規劃,政府各個部門各自為政,各級政府電子政務建設缺乏上下溝通。在資金籌措上,八仙過海,各顯神通,資金浪費和重復建設較為嚴重,資金預算缺乏規范流程和依據。

(三)專門成立權威的機構負責開展民生數字資源共享工程

專門機構的成立,可以更好的執行和實施該項工程,讓各個政府部門的服務無縫集成,實現所有政府機構的信息與服務的傳遞,減少不必要的麻煩,節約更多的時間,提高效率。問卷調查結果也表明政府各部門希望能成立專門的領導機構、執行機構和咨詢機構。

成立專門機構的職責如下:1.制定有關的行政法規和政策方針,以保障此項工程在強勢的法律和行政環境下開展。2.協調政府各部門之間的關系,加大各部門之間的溝通,消除存在的“信息壁壘”和“信息煙囪”。3.制定統一的技術標準和業務規范,如民生數字資源共建共享目錄交換體系、民生信息保密與信息共享—提升公共服務質量的途徑、民生數字資源共建共享元數據標準、民生數字資源共建共享數據交換標準等等。4.對政府各部門提供的民生信息的篩選、清洗和規范進行指導,并有一定的專技人才從事此項具體的業務工作。筆者認為此項工作雖然是業務和技術工作,但應涉及信息保密、個人隱私和信息安全,不宜外包或由企業承擔。5.研究、建立、推廣應用和運維杭州市民生數字資源共享軟件平臺。6.負責對政府部門民生數字資源共建共享工程的績效考核。

(四)認真找準民生數字資源共建共享工程的突破口

找準民生數字資源共建共享工程的突破口,對于此項工程的開展十分必要,只要有一個或幾個突破口,以點帶面,那么整個工程就能一步一步開展起來。

結合目前的現狀,筆者認為突破口應以公安局的人和戶籍信息作為基礎資源庫,然后在社保、民政、衛生、教育、檔案等選擇一種以上的民生資源庫作為先行試點,也可以同一單位兩種或兩種以上的民生數字資源進行整合,如社保部門可以整合五險形成個人社會保險信息;衛生部門可以將一個區域出生醫療證明檔案、電子健康檔案和電子病歷檔案整合起來,或將上述某一種檔案信息在整個地區各大醫院之間進行整合。檔案部門可以整合婚姻登記檔案、戶口遷移檔案、農民建房檔案、職稱評定檔案、職務任免檔案形成民生檔案資源庫。也可以對上述至少兩個或兩個以上單位的民生數字資源進行整合,如在公安部門的戶籍信息資源庫基礎上,整合社保部門的一種以上的民生數字資源。

(五)科學謀劃民生數字資源共建共享工程的技術路線

結合國內外的經驗和杭州市的調研,筆者認為一要建立獨立的民生數字資源共建與共享軟件平臺,應組織、聘請專家設計共享平臺的功能需求書,并經多方論證,才能通過公開招投標物色相應的軟件公司。二是網絡,一個在政務內網或外網,供政府各部門進行數據交換和相互查詢共享。供公眾查詢的民生信息可根據需要放在英特網或專門的網絡服務點,如圖書館、檔案館、辦事服務中心、市民中心、村社區等公共場所。三是查詢憑證。憑身份證、市民卡等有效證件可在指定服務點出具憑證。同時象個人網上銀行一樣建立個人“網上信息庫”,公民登錄后,可看到本人所有的檔案與信息,從出生、就學、就業、就醫、健康、保險、經濟信息等。技術手段可采用身份證或市民卡號碼加USB KEY、動態口令、口令卡等金融級的安全憑據。這樣即使在英特網上,公眾的個人信息也是安全的。四是明確個人信息安全等級。一些保密等級的個人信息應按照保密網的要求建立,如人事處理信息;其次是個人隱私信息,如財產信息,按照個人隱私保護的要求建立;最次是個人一般性、不甚敏感的信息,這類信息是最大量的,如出生、就學、就業、職稱評定、職務任免、個人榮譽、社會保險、公積金、民政信息、醫療衛生信息等。不同等級的信息采用不同的技術手段加以隔離。五是引入科學管理方法,如項目管理的理論和技術、客戶關系管理、IT技術外包等方法。

(六)逐步建立民生數字資源共建共享工程的保密與共享體系

首先必須制定相應的行政規章,妥善處理好市民的個人信息,讓市民相信他們的個人隱私得到了充分的保護。有了一個良好的法律環境,才能建立公眾對個人數據保密性的信任,才能為公眾提供人性化的、有效的服務。

其次要消除數字鴻溝,努力提升公眾共享民生數字資源的受惠率。按照目前的情況,一是要重視基礎設施建設,提高互聯網普及率,尤其是偏遠地區網絡覆蓋率;二是對公眾進行全面的計算機培訓,可以通過農技110,農民信箱等渠道貫徹;三是要面向特殊群體提供專門信息服務。

注    釋:


[[i]]姚國章:《美國電子政務戰略規劃解析.中國信息產業網》,http://www.cnii.com.cn/xxh/content/2010-02/01/content_726140.htm,2010-02-01.

[[ii]]中思網:《英國電子政務建設對我國的啟示》,http://egov.sinoth.com/Doc/web/2008/4/9/8796.htm

[[iii]]曾勤生:健康檔案讓46萬社區居民享受免費醫療服務[N].中國檔案報,2010-10-21.

[[iv]]李蘭娟:網聊未來醫療:從生到死 每人建一份活檔案,http://www.dayoo.com/roll/201007/17/10000307_102872908.htm

[[v]]杭州市民生數字資源共享工程問卷調查網頁,http://202.101.162.71/mswjdc

 

參考文獻:

[1]Owen E.Hughes:Public Management And Administration:An Introduction(Third Edition)[M],Macmillan Press,1998

[2]《國家電子政務總體框架》,http://wenku.baidu.com/view/e27c233383c4bb4cf7ecd1d6.html

[3]《2006~2020年國家信息化發展戰略》,http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11294387/n11302874/11656780.html

[4] 趙菁華:電子政務概念的由來及發展[N].人民日報,2002-12-6.

[5] 楊冬權:以實現農村檔案信息共享為目標 開辟社會主義新農村建設檔案工作新天地—在全國農村檔案信息資源共享工作現場會上的講話[N].中國檔案報,2010-11-4.

[6] 英國公共服務網,http://www.direct.gov.uk/en/index.htm

[7] 美國政府網,http://www.usa.gov/

[8] 美國公共服務網,http://www.usa.gov/Citizen/

[9] 新加坡政府網,http://www.gov.sg/

[10]新加坡公共服務網,http://www.psc.gov.sg

[11]加拿大政府網,http://canada.gc.ca/home.html

[12]加拿大公共服務網,http://www.psc-cfp.gc.ca/index-eng.htm

[13]澳大利亞政府網,http://australia.gov.au/

[14]澳大利亞公共服務網,http://www.apsc.gov.au

作者簡介:

陳金官,杭州市蕭山區檔案局信息技術科科長、副研究館員。





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