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晚清吏治頑癥何在?有志之士曾試圖改變

2019-11-28 作者:熊月之 信息來源:北京日報 瀏覽次數: 字體:[ ]

胥吏問題是晚清吏治的一大頑癥。它嚴重危害百姓,影響政府行政效率,惡化官民關系,敗壞官府形象。對于胥吏之害,清朝有識之士多有論述,而且還提出了一些改革設想。

胥吏問題是晚清吏治的一大頑癥。它嚴重危害百姓,影響政府行政效率,惡化官民關系,敗壞官府形象。對于胥吏之害,清朝有識之士多有論述,而且還提出了一些改革設想。

改變胥吏結構,提高胥吏素質

自唐以來,吏就是低賤的一類,唐朝規定如果擔任過州府小吏的,不得申送進士,與不守禮教品德有虧者一例看待,明太祖更明確規定,胥吏心術已壞,不許參加科舉考試。到了清代,吏的流品更賤,權勢更貴。

馮桂芬認為,吏之流品如此低下,并不是自古皆然,而是有個演變過程。在西周時候,吏與士同列,并非賤役。漢武帝時,官署中的屬吏卒史皆用通一藝以上者,其流品也還不差。唐代以后,吏中也有人通經,元代也有吏做到大官的。明代中葉以后,開始不用賤吏,吏的地位開始低下。

對于吏,既不能不用,其流品又那么低賤,怎么辦?馮桂芬主張,變革之法,可以減少吏務,現行案牘減去大半,有些事情并入幕僚工作,而名之曰幕職,同時給以入仕之途,不得以游閑之人為之,由郡縣學山長擇諸生中有才有行、而文學中平、歷三試不中試者,送郡縣充選,兼準應試。如果九年無過,敘丞簿官候選,始脫試籍。丞侔佐貳等官,于郡縣分聘一人,大吏及部院皆由郡縣擇其特別優秀者為之。

對于改善胥吏結構、防止胥吏舞弊,鄭觀應認為需從兩方面入手,一是改善胥吏素質,二是提高司員業務能力。對于改善胥吏素質,應借鑒西方嚴格律師資格的做法,將律例專設一科,每年一考,列前茅者仍須察其品行,然后準充書吏,錫以虛銜,厚其薪資。倘有顢頇不堪任事者,立予斥革;若其辦事勤能,持躬廉謹,則期滿之日,本官加結保舉,然后錄用。對于提高司員業務能力,要嚴定章程,讓他們熟悉律例。

刪削、精簡則例,以杜胥吏舞弊之門

馮桂芬指出,在當時官場中,存在著許多完全不合情理的規章制度,極大地影響行政效率,亟應廢除。以吏部而言,對于官員丁憂服闋,按理說,只需稽核月日,看其何時丁憂即知其何時應當服闋,現在呢,不相信命官自己的說法,而要丁憂之人的里鄰出具證明;對于本官身至之不信,仍待之置驛之文。

他舉例說,他熟悉的一位官員劉文清服闋到京,命署缺,吏部竟以原籍文未到而駁之,這是典型的只信條文不信事實,真是豈有此理、竟有此事!一個人丁憂三年,回來復職,按理說,三年時間,一般不會驟然變老,一看就知,不會辨認不出來,何需驗看,但是現在竟要驗看。

之所以會出現這種怪事,就在于吏治腐敗,胥吏以例治事,不看實情,“例之大綱,尚不失治天下宗旨,至于條目,愈勘愈細,其始若離若合,其繼風馬牛不相及,其終則鄭聲譫語,不知所云,遂于宗旨大相背謬,偶一道破,無不啞然失笑者”。

免除回避舊規,減少胥吏舞弊機會

官員任官回避本省,對于減少官員徇私機會或行政障礙,本有一定積極意義,但是,對于官員熟悉地方民情風俗,則構成很大障礙,這給胥吏蒙蔽官員、營私舞弊留下很大空間。

對此,馮桂芬提出免回避的主張。他說,三代之時,無論世家還是草澤,俱任于其國。漢代、唐代、宋代,官員也沒有回避本省的規定,漢之朱買臣、元魏之畢安敬、唐之張漢周、宋之范仲淹,都在本郡擔任行政長官。明代始有南北選之例,后遂定為回避本省,一直延續下來。

對于官員回避本省的一些理由,馮桂芬作了批駁。回避論說:“官于本地,關說之徑路熟,恩怨之嫌疑多,囊橐之取攜便而已。”馮桂芬認為,這一說法是片面的,“不知營私固易,舉發亦倍易。阿比固多,責備亦倍多。祖宗邱墓之所在,子孫室家之所托,立身一敗,萬事瓦裂,非一官傳舍之比,鄉評之可畏甚于輿論。愚則以為官于本地,較之他鄉倍宜自愛自重,亦人情也”。馮桂芬指出,回避的結果,增加了為官成本,加大了行政的難度。

馮桂芬批評官員回避本省之例,“顯背三代圣人之制,釀民生無形之害,開胥吏無窮之利”。他主張,此法宜反而用之,大吏特簡者不論外,府廳州縣各官,用宋朝官僚“無過三十驛之法”。一驛為三十里,即無論有親無親,皆選近省,縣丞以下不出省,這樣,于國于民,均有益處。馮桂芬是官場過來人,他的這一主張,自有其合情合理之處,趙烈文、陳鼎等都認為此議可行。

優給工食,量予出身,提升胥吏素質

陳熾對于胥吏從同情與理解的角度出發,指出胥吏也是人,饑欲食,寒欲衣,父母妻孥,仰事俯畜,養家糊口,而他們待遇太低,歲給工費,不足供數日之餐,要他們不舞弊,那豈不凍餒而死?他主張,“宜籌閑款,優給工食,務足以養其身家,而后嚴定新章,禁絕需索,續有犯者,處以極刑,則法令行而生命重矣”。

同時,陳熾主張,對胥吏社會地位、政治出路都要酌情考慮,“宜令公正者得保鄉官,酌量才能,授以散職。惟差役賤隸,人所不齒,故虐民最甚而積弊最深,宜擇安分練事者,或賞給頂帶榮身,或咨送勇營補給糧餉,著有勞績,一律保升,則上進有途,而人思自奮矣”。

總之,減其額,恤其家,重其賞,嚴其罰,這些胥吏,素知國法,亦具人心,也就會改邪歸正,不至于像以前那樣索賄營私、殃民害政了。

對于如此嚴重的胥吏問題,還有一些敢作敢為的官員也曾提出一些救治之法,在力所能及的范圍內加以改善。曾國藩在直隸總督任上,就頒布過《直隸清訟事宜十條》與《直隸清訟限期功過章程》,并盡力付諸實施。他規定,手下官員必須勤政、廉政,不準受賄,不準勒索,審案必須盡速,不得拖延;必須嚴格約束胥吏;州縣官員必須親自接案審案。左宗棠、彭玉麟、丁日昌、張樹聲等地方官員,也曾在約束胥吏方面做過一些努力,但效果均很有限。

(作者為復旦大學特聘教授、上海社會科學院研究員)

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